Opinião APEOESP

Ter, 20 de Dezembro 2011 - 21:25

15 ANOS DE LDB: O QUE MUDAR ?

Presidenta da APEOESP apresenta uma importante reflexão sobre a necessidade de revisão da LDB

Maria Izabel Azevedo Noronha
Presidenta da APEOESP
Membro do Conselho Nacional de Educação e do
Fórum Nacional de Educação

Após 15 anos da promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDBEN, há um consenso de que o eixo norteador da revisão desta lei maior da educação brasileira é a busca da qualidade e o acesso de todos os brasileiros à educação pública. Mas temos a convicção de que o Brasil não vai superar seus déficits e deficiências na área da educação se prevalecer a atual fragmentação dos sistemas e das políticas educacionais.

No Brasil, hoje, confunde-se a autonomia administrativa dos entes federados, como parte do pacto federativo previsto na Constituição Federal, com uma quase plena soberania no que se refere às questões educacionais. Assim, muitos Estados, Distrito Federal e Municípios aplicam ou deixam de aplicar leis, diretrizes, normas e programas emanados do âmbito federal de acordo com suas próprias conveniências.

Avanços recentes, resultados da conjugação de esforços do movimento social e das instituições do Estado, entre elas este Conselho Nacional de Educação, têm introduzido mudanças importantes na educação brasileira, que buscam regulamentar os dispositivos da Constituição Federal que dizem respeito à educação e dispositivos da própria LDBEN. No entanto, falta hoje harmonia na LDBEN entre o texto original e os avanços posteriores e isto deve ser levado em conta no trabalho de revisão da lei.

A grande lacuna que ficou em relação ao que determina a Constituição Federal diz respeito à regulamentação do regime de colaboração entre os entes federados em matéria educacional. Hoje, o Estado e a sociedade brasileira discutem a superação dessa lacuna através da construção do Sistema Nacional de Educação, ideia que já estava contida no substitutivo do então deputado Jorge Hage (PL 1258/88), quando da tramitação da LDBEN no Congresso Nacional, mas que, infelizmente, não prevaleceu naquele momento.

Na realidade, a forma fragmentária como a LDBEN organiza a educação nacional foi superada, na prática, com a promulgação da Emenda Constitucional nº 53 (EC 53/2006), que criou o Fundo de Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização do Magistério (FUNDEB). A LDBEN, como hoje está redigida, é coerente com o antigo FUNDEF, que priorizava o ensino fundamental em detrimento dos demais níveis e modalidades de ensino. A partir da questão da distribuição dos recursos financeiros, via FUNDEB, concretizou-se a concepção de educação básica que compreende desde a educação infantil, como sua primeira etapa, até o ensino médio, com todas as modalidades. É preciso, agora, compatibilizar a LDBEN com a nova legislação e com a concepção de educação básica que a embasa, para que possamos avançar ainda mais, tornando irreversíveis as conquistas já alcançadas.

A questão do sistema nacional volta à pauta com muita força, tendo em vista as deliberações da Conferência Nacional de Educação (CONAE) pela construção do Sistema Nacional Articulado de Educação (SNAE), as propostas para o novo Plano Nacional de Educação (PNE), também definidos na Conferência e a Emenda Constitucional nº 59, de 11 de novembro de 2009 (EC59/2009), sobre a qual voltaremos a nos referir em vários momentos deste texto.

O objetivo deste trabalho é chamar a atenção para as novas legislações e propostas que devem ensejar mudanças na LDBEN, inclusive os diversos pareceres e resoluções elaborados pelo Conselho Nacional de Educação e já homologados pelo Senhor Ministro da Educação, para que ela corresponda às necessidades da educação brasileira, incorporando os avanços já conquistados e as propostas emanadas dos mais diversos segmentos.

A seguir apontaremos, em cada capítulo, as questões que consideramos essenciais para o debate e a reflexão em torno da revisão da LDBEN.

Título I (Da Educação) e Título II (Dos Princípios e Fins da Educação Nacional)

Embora não tenham ocorrido alterações formais nesses capítulos, devemos questionar se os princípios e fins hoje consignados na LDBEN correspondem, por um lado, às concepções que defendemos para a educação nacional e, por outro, aos próprios avanços já ocorridos na legislação educacional brasileira.

Acreditamos que o capítulo dos princípios e fins da educação nacional não pode passar ao largo de uma conceituação mais clara sobre o papel da educação na construção da nação brasileira, sobre seu caráter humanista, inclusivo e que tenha como diretriz a “formação de seres humanos capazes de compreender criticamente a realidade social e conscientes de seus direitos e responsabilidades, desenvolvendo-lhes os valores éticos e o aprendizado da participação.” E de uma cidadania “contrária à exploração, opressão ou desrespeito ao homem, à natureza e ao patrimônio cultural da humanidade.” (PL 1258/88).

A atual redação “foge” desta conceituação, estabelecendo um conjunto de diretrizes sem, efetivamente, formular as bases sobre as quais deve se assentar o edifício da educação nacional. No nosso entender, é preciso reatar o processo de revisão da LDBEN com toda uma elaboração realizada pelas entidades educacionais e outros setores da sociedade brasileira quando do trabalho de elaboração da proposta da sociedade brasileira, recuperando conceitos então formulados e agregando outros, que correspondam aos anseios e necessidades da população brasileira e dos educadores.

Título III

Do Direito à Educação e do Dever de Educar

Neste capítulo, deve prevalecer a concepção de educação como direito social, a ser assegurado pelo poder público a todos os cidadãos brasileiros.

Neste sentido, duas mudanças fundamentais já foram introduzidas: a que estabelece a obrigatoriedade de garantia de vaga na escola pública de educação infantil ou de ensino fundamental mais próxima de sua residência a toda criança a partir do dia em que completar 4 (quatro) anos de idade e a que garante a universalização do ensino médio gratuito.

Necessário lembrar, também, o advento da EC 59/2009, que altera, na Constituição Federal, os incisos I e VII do art. 208; o § 4º do art. 211; o § 3º do art. 212; e o caput do art. 214, com a inserção neste dispositivo de inciso VI.

Tais alterações, de fato, estabelecem novo paradigma para a organização da educação nacional, e vão no sentido do Sistema Nacional Articulado de Educação preconizado pela CONAE. Cabe destacar, no que se refere ao presente Título da LDBEN, as seguintes alterações na CF:

"Art. 208. (...)

I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; (NR)

.....

VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde." (NR)

A LDBEN deve incorporar no conjunto de seus dispositivos, sem margem para dúvidas, a concepção de educação básica obrigatória e gratuita, como processo contínuo e articulado, que se inicia na educação infantil, sua primeira etapa, e se completa no ensino médio. Ao mesmo tempo, a LDBEN precisa refletir a responsabilidade do Estado em prover, de forma pública e gratuita, as demais modalidades de ensino referentes à educação básica, para que se possa assegurar a efetiva inclusão, no sistema de ensino de todos os cidadãos e cidadãs que, por quaisquer razões, não puderam ainda ter acesso ao ensino regular.

A LDBEN, portanto, deve consignar a responsabilidade do Estado pelo acesso e permanência de todos os cidadãos brasileiros na educação básica em sua integralidade, assegurando as condições necessárias à qualidade do ensino.

Como já vimos, esta é a concepção presente na EC 53/2006 e na EC 59/2009 e é esse também o objetivo do Parecer CNE/CEB nº 8/2010, que estabelece normas para aplicação do inciso IX do artigo 4º da Lei nº 9.394/96 (LDB), que trata dos padrões mínimos de qualidade de ensino para a Educação Básica Pública, determinando os insumos fundamentais para garantir a aprendizagem dos estudantes e os percentuais do PIB (Produto Interno Bruto) per capita a serem utilizados anualmente para corrigir o valor do Custo Aluno Qualidade inicial para cada etapa da educação básica: creche - 39,0%, pré-escola - 15,1%, ensino fundamental urbano de 1.ª a 4.ª séries - 14,4% (no campo - 23,8%), ensino fundamental urbano de 5.ª a 9.ª séries - 14,1% (no campo - 18,2%) e ensino médio - 14,5%.

O processo de revisão da LDBEN deve, assim, incorporar esse avanço histórico, que concretiza os padrões mínimos de qualidade previstos na própria LDB e na Constituição Federal e corresponde a muitos anos de lutas de educadores, dos usuários da escola pública e de toda a sociedade.

Também acreditamos que, nesse trabalho, é possível recuperar diretrizes contidas no PL 1258/88 e que ainda correspondem a às necessidades educacionais do país, tendo em vista que muitos dos problemas então existentes persistem.

TÍTULO IV

Da Organização da Educação Nacional

Aqui são necessárias grandes mudanças, não apenas decorrentes das novas legislações já em vigor, especialmente a EC 59/2009, mas também em virtude do que vêm apontando os educadores e a própria sociedade, por meio das deliberações da CONAE.

Antes da EC 59/2011, como vimos, a E.C nº 53/2006 já estabelecera um novo patamar para a organização das políticas públicas educacionais por parte da União e dos demais entes federativos, marcando uma nova visão política do Estado brasileiro, a partir de uma concepção sistêmica da educação, na perspectiva do Sistema Nacional Articulado de Educação, da conceituação de educação básica como processo contínuo e articulado, do reconhecimento da necessidade de ampliação do financiamento público ao conjunto da educação básica e da necessidade de se reconhecer e valorizar todos os profissionais das redes públicas de ensino.

Como dissemos anteriormente, a EC 59/2009 estabelece um novo paradigma para a educação nacional, quando determina a obrigatoriedade da educação pública dos 4 aos 17 anos de idade. Com isto, não apenas reafirma a obrigação do Estado para com a educação, como, mais importante, compromete todas as esferas do Estado brasileiro, sem distinção, com a garantia do acesso e permanência das crianças e jovens brasileiros ao ensino regular.

EMENDA CONSTITUCIONAL Nº 59, DE 11 DE NOVEMBRO DE 2009

Acrescenta § 3º ao art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias para reduzir, anualmente, a partir do exercício de 2009, o percentual da Desvinculação das Receitas da União incidente sobre os recursos destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição Federal, dá nova redação aos incisos I e VII do art. 208, de forma a prever a obrigatoriedade do ensino de quatro a dezessete anos e ampliar a abrangência dos programas suplementares para todas as etapas da educação básica, e dá nova redação ao § 4º do art. 211 e ao § 3º do art. 212 e ao caput do art. 214, com a inserção neste dispositivo de inciso VI.

As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:

Art. 1º Os incisos I e VII do art. 208 da Constituição Federal, passam a vigorar com as seguintes alterações:

"Art. 208. (...)

.....

VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte, alimentação e assistência à saúde." (NR)

Art. 2º O § 4º do art. 211 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 211. (...)

......

§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório."(NR)

Art. 3º O § 3º do art. 212 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 212. (...)

.....

§ 3º A distribuição dos recursos públicos assegurará prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatório, no que se refere a universalização, garantia de padrão de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educação."(NR)

Art. 4º O caput do art. 214 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação, acrescido do inciso VI:

"Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração decenal, com o objetivo de articular o sistema nacional de educação em regime de colaboração e definir diretrizes, objetivos, metas e estratégias de implementação para assegurar a manutenção e desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis, etapas e modalidades por meio de ações integradas dos poderes públicos das diferentes esferas federativas que conduzam a:

..........

VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto."(NR)

Art. 5º O art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte § 3º:

"Art. 76. . (...)

......

§ 3º Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição, o percentual referido no caput deste artigo será de 12,5 % (doze inteiros e cinco décimos por cento) no exercício de 2009, 5% (cinco por cento) no exercício de 2010, e nulo no exercício de 2011."(NR)

Art. 6º O disposto no inciso I do art. 208 da Constituição Federal deverá ser implementado progressivamente, até 2016, nos termos do Plano Nacional de Educação, com apoio técnico e financeiro da União

Esta nova diretiva legal aponta claramente para a necessidade da efetivação do regime de colaboração entre os entes federados visando assegurar a universalização do ensino obrigatório. Ou seja, é preciso que se eliminem quaisquer margens para que este ou aquele ente federado se considere isento de obrigações para com o acesso e permanência dos estudantes na escola pública, desde a educação infantil até o ensino médio, pois a nova legislação consolidada a mudança já introduzida na LDBEN, quando foi substituída a expressão “progressiva extensão da obrigatoriedade e gratuidade ao ensino médio” por “universalização do ensino médio gratuito”.

Em decorrência desta nova legislação, fica cada vez mais evidente que o caminho para a educação brasileira é a construção do Sistema Nacional Articulado de Educação, conforme deliberaram os delegados e delegadas que participaram da CONAE, após um amplo e participativo processo de debates e elaboração de propostas ocorrido em centenas de municípios e em todos os estados, envolvendo os profissionais da educação, os estudantes, os pais e os mais diversos setores sociais.

No Sistema Nacional Articulado de Educação, a participação da sociedade, dos agentes da educação e dos seus destinatários é essencial. Por isso, na revisão da LDB, é preciso avançar, e muito, nessa direção. Necessário, portanto, ampliar e aperfeiçoar a participação dos profissionais da educação, das comunidades escolares e da sociedade de um modo geral nas instâncias de deliberação e formulação das políticas educacionais, desde os conselhos de escolas até o Conselho Nacional de Educação. Da mesma forma, é preciso assumir a proposta da sociedade de criação de Fórum Nacional de Educação, integrado por representantes das entidades e movimentos sociais e pelos poderes constituídos, e coordenado pelo CNE, com a finalidade de propor as diretrizes e prioridades para a formulação da política nacional de educação, na perspectiva da valorização do ensino público.

Nesse contexto, portanto, a gestão democrática é condição fundamental para que as políticas educacionais e as decisões no âmbito do Sistema Nacional de Educação correspondam às concepções que interessam aos educadores e demais segmentos das comunidades escolares e correspondam às necessidades da sociedade como um todo. Por isso, os mecanismos e medidas que asseguram a gestão democrática devem merecer espaço e detalhamento neste capítulo da LDBEN. Neste sentido, é importante levar em conta o projeto de lei nº 4483/2008, em tramitação no Congresso Nacional, que trata deste assunto, fortalecendo os conselhos de escola, instrumentos fundamentais para uma gestão democrática e participativa.

Ao mesmo tempo, a legislação brasileira admite, de forma complementar à obrigação do Estado em assegurar o ensino público obrigatórios aos brasileiros com idade entre 4 e 17 anos, o ensino privado. Entretanto, acreditamos que a LDBEN precisa ser mais clara e incisiva no que se refere ao dever e prerrogativa do Estado na garantia da qualidade e, também, da gestão democrática, com participação dos profissionais da educação e dos demais segmentos da comunidade escolar. Da mesma forma, deve ser assegurada liberdade de organização sindical e associativa nas instituições privadas de ensino.

TÍTULO V

Dos Níveis e das Modalidades de Educação e Ensino

CAPÍTULO I

Da Composição dos Níveis Escolares

A partir das novas legislações, já assinaladas, sobretudo, as Emendas Constitucionais 53/2006 e 59/2010 e os pareceres e resoluções do CNE, é necessário construir uma redação que deixe claro que a educação constitui um processo educativo que se inicia na educação infantil, sua primeira etapa, e se conclui no ensino médio, sua derradeira etapa, sendo o Estado responsável pelo acesso gratuito de toda população e pela qualidade do ensino.

CAPÍTULO II

DA EDUCAÇÃO BÁSICA

Em relação à educação básica, o Conselho Nacional de Educação formulou pareceres e resoluções que configuram novas bases para a educação escolar pública e ultrapassam, em muito, o que hoje preconiza a LDBEN. As resoluções e pareceres do CNE buscam concretizar a educação pública de qualidade como direito social, como estabelece a Constituição Federal brasileira, não apenas ampliando as possibilidades de acesso, mas também propondo medidas para o sucesso escolar dos estudantes, em todos os níveis e modalidades de ensino.

Assim, é necessário destacar os seguintes pareceres e resoluções do CNE, homologados pelo Senhor Ministro da Educação, e que têm interferência direta ou indireta no trabalho de revisão da LDBEN, neste capítulo. Adiante apresentaremos outros pareceres, já homologados, que incidem sobre a formação e valorização dos profissionais da educação.

- Parecer CNE/CEB 8/2010 - Estabelece normas para aplicação do inciso IX do artigo 4º da Lei nº 9.394/96 (LDB), que trata dos padrões mínimos de qualidade de ensino para a Educação Básica pública.

- Parecer CNE/CEB 4/2010 - Diretrizes Curriculares Nacionais Gerais para a Educação Básica.

- Parecer CNE/CEB 6/2005 - Reexame do Parecer CNE/CEB 24/2004, que visa o estabelecimento de normas nacionais para a ampliação do Ensino Fundamental para nove anos de duração.

- Parecer CNE/CEB 22/2009 - Diretrizes Operacionais para a implantação do Ensino Fundamental de 9 (nove) anos.

- Parecer CNE/CEB 18/2005 - Orientações para a matrícula das crianças de 6 (seis) anos de idade no Ensino Fundamental obrigatório, em atendimento à Lei nº 11.114, de 16 de maio de 2005, que altera os Arts. 6º, 32 e 87 da Lei nº 9.394/1996.

- Parecer CNE/CP 11/2009 - Proposta de experiência curricular inovadora do Ensino Médio.

- Parecer CNE/CEB 38/2006 - Inclusão obrigatória das disciplinas de Filosofia e Sociologia no currículo do Ensino Médio.

- Parecer CNE/CEB 22/2008 - Consulta sobre a implementação das disciplinas Filosofia e Sociologia no currículo do Ensino Médio.

- Parecer CNE/CEB 18/2007 - Esclarecimentos para a implementação da Língua Espanhola como obrigatória no Ensino Médio, conforme dispõe a Lei nº 11.161/2005.

- Parecer CNE/CEB 2/2005 - ProJovem - Programa Nacional de Inclusão de Jovens: Educação, Qualificação e Ação Comunitária.

- Parecer CNE/CEB 37/2006 - Aprovação de diretrizes e procedimentos técnico-pedagógicos para a implementação do ProJovem ? Programa Nacional de Inclusão de Jovens: Educação, Qualificação e Ação Comunitária.

- Parecer CNE/CEB 18/2008 - Apreciação do Projeto Pedagógico Integrado e autorização de funcionamento do ProJovem Urbano.

- Parecer CNE/CEB 19/2005 - Realização do Exame Nacional para Certificação de Competências de Jovens e Adultos – ENCCEJA, para brasileiros residentes no país e no exterior.

- Parecer CNE/CEB 20/2005 - Inclusão da Educação de Jovens e Adultos, prevista no Decreto nº 5.478/2005, como alternativa para a oferta da Educação Profissional Técnica de nível médio de forma integrada com o Ensino Médio.

- Parecer CNE/CEB 6/2010 - Reexame do Parecer CNE/CEB nº 23/2008, que institui Diretrizes Operacionais para a Educação de Jovens e Adultos – EJA, nos aspectos relativos à duração dos cursos e idade mínima para ingresso nos cursos de EJA; idade mínima e certificação nos exames de EJA; e Educação de Jovens e Adultos desenvolvida por meio da Educação a Distância.

- Parecer CNE/CEB 4/2010 - Diretrizes Nacionais para a oferta de educação para jovens e adultos em situação de privação de liberdade nos estabelecimentos penais.

- Parecer CNE/CEB 11/2008 - Proposta de instituição do Catálogo Nacional de Cursos Técnicos de Nível Médio.

- Parecer CNE/CEB 9/2009 - Diretrizes Operacionais para o atendimento educacional especializado na Educação Básica, modalidade Educação Especial.

- Parecer CNE/CEB 9/2009 - Revisão das Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil.

- Parecer CNE/CEB nº 23/2007, que trata da consulta referente às orientações para o atendimento da Educação do Campo.

- Parecer CNE/CEB 3/2008 - Reexame do Parecer CNE/CEB nº 23/2007, que trata da consulta referente às orientações para o atendimento da Educação do Campo.

- Parecer CNE/CP 3/2004 - Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação das Relações Étnico-Raciais e para o Ensino de História e Cultura Afro-Brasileira e Africana.

- Parecer CNE/CEB 2/2007 - Parecer quanto à abrangência das Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação das Relações Étnico-Raciais e para o Ensino de História e Cultura Afro-Brasileira e Africana.

Entre essas resoluções, todas revestidas de grande importância para a educação brasileira, merecem destaque, pelo seu caráter inclusivo e garantidor do direito social à educação, aquelas voltadas à ampliação do ensino fundamental para nove anos e à educação de jovens e adultos, cujas concepções e diretrizes devem ser incorporadas em sua inteireza à LDBEN.

Por outro lado, a CONAE aprovou importantes deliberações, como base para um novo Plano Nacional de Educação, das quais queremos destacar os seguintes trechos:

(...) ampliação da oferta de educação infantil pelo poder público, extinguindo progressivamente o atendimento por meio de instituições conveniadas (...);

(...) superação da ruptura entre os anos iniciais e os anos finais do ensino fundamental, bem como em todas as etapas da educação básica, compreendendo ciclos, séries e outras formas de organização, como tempos e espaços interdependentes e articulados entre si (...);

(...) busca da ruptura do dualismo estrutural entre o ensino médio e a educação pública profissional – característica que definiu, historicamente, uma formação voltada para a demanda do mercado de trabalho e o mundo da produção –, objetivando a ampliação das oportunidades educacionais, bem como a melhoria da qualidade de ensino para essa etapa da educação básica, inclusive na modalidade de educação de jovens e adultos (...);

(...) expansão de uma educação pública profissional de qualidade, entendida na perspectiva do trabalho como princípio educativo, com financiamento público permanente que atenda às demandas produtivas e sociais locais, regionais e nacionais, em consonância com a sustentabilidade sócio-ambiental e com a inclusão social (...);

(...) consolidação de uma política de educação de jovens e adultos (EJA), concretizada na garantia de formação integral, de alfabetização e das demais etapas de escolarização, ao longo da vida, inclusive aqueles/as em situação de privação de liberdade. Faz-se necessário garantir condições para erradicar o analfabetismo no País, com a colaboração dos entes federados. A alfabetização deve ser encarada como prioridade nacional, e para tanto devem ser asseguradas condições, especialmente financeiras, em prazo a ser estabelecido no próximo Plano Nacional de Educação (...);

(...) garantia da transversalidade da educação especial na educação, seja na operacionalização desse atendimento escolar, seja na formação docente. Para isso, propõe-se a disseminação de política direcionada à transformação dos sistemas educacionais em sistemas inclusivos, que contemplem a diversidade com vistas à igualdade, por meio de estrutura física, recursos materiais e humanos e apoio à formação, com qualidade social, de gestores/as e educadores/as nas escolas públicas (...);

(...) garantia de uso qualificado das tecnologias e conteúdos multimidiáticos na educação implica ressaltar o importante papel da escola como ambiente de inclusão digital, custeada pelo poder público, na formação, manutenção e funcionamento de laboratórios de informática, bem como na qualificação dos/das profissionais(...);

(...) formulação, implementação e acompanhamento de políticas públicas e do projeto político-pedagógico para a expansão da escola de tempo integral, com financiamento de acordo com o custo aluno/a-qualidade (CAQ). Tal assertiva sustenta-se, primeiro, no entendimento de que a educação básica de qualidade, analisada sob o prisma social, precisa oferecer condições de atendimento/inclusão de todos/as no processo educacional no ensino “regular” (educação infantil, ensino fundamental e médio).

É importante que chamemos a atenção, também, para o seguinte trecho das deliberações:

(...) considerando a extensão do mecanismo da obrigatoriedade a partir dos quatro anos, o Brasil não pode correr o risco de deixar de priorizar o aumento de matrículas na etapa da creche em favor da expansão das matrículas na pré-escola. A educação infantil não pode ser cindida. Para tanto, será necessária uma coordenação efetiva e atuante dos órgãos da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, com a ampliação, apoio e otimização dos processos de organização, gestão e universalização gradativa dessa etapa da educação básica.

Acreditamos que o processo de revisão da LDBEN não pode passar ao largo dessas deliberações, que refletem anseios e concepções de amplos setores sociais. Ao contrário, devemos estudá-las e incorporá-las, no que couber, pois elas uma vez mais reafirmam uma concepção inclusiva da educação básica, como parte de um projeto de nação soberana e de construção da cidadania.

Mas, no nosso entendimento, é necessário e possível ir mais além. Acreditamos que a LDBEN deve permitir aos sistemas de ensino, e ao futuro Sistema Nacional Articulado de educação, maior flexibilidade na organização dos tempos e espaços escolares, de forma a que o processo educativo adquira não apenas um maior dinamismo, como possa atender a necessidades específicas, como, por exemplo, as dos estudantes do ensino noturno, sem que haja perda dos conteúdos fundamentais ou da qualidade do ensino.

Nesse sentido, propomos uma reflexão sobre a necessidade de uma regra tão rígida em relação ao número mínimo de dias letivos (200 dias ao ano). No nosso entendimento, a regra poderia ser flexibilizada, de forma que a ênfase esteja na carga horária mínima e no trabalho em torno dos conteúdos necessários em cada disciplina, dentro do projeto político-pedagógico definido pelos conselhos escolares de forma participativa e democrática, de acordo com parâmetros definidos pela legislação superior, incluindo a própria LDBEN.

Um exemplo da forma como se pode trabalhar de forma flexível a organização curricular e a organização dos tempos e espaços escolares é a proposta de experiência curricular inovadora do Ensino Médio, que recebeu parecer favorável do CNE, homologado pelo Senhor Ministro da Educação, na medida em que está de acordo com o artigo 81 da LDBEN atual. O que propomos é que o trabalho de revisão da LDBEN considere a possibilidade de um aprofundamento desse caminho.

Devemos considerar que a Resolução CNE/CB nº 4, de 13 de julho de 2010, que define Diretrizes Curriculares Nacionais Gerais para a Educação Básica suplantou, em muito, os conceitos e diretrizes previstas na atual LDBEN e deve também ser base para o trabalho de revisão da lei.

Por outro lado, sem entrar no mérito de cada um dos níveis e modalidades de ensino, detalhamento que necessariamente deverá ser realizado em outro momento, devemos chamar a atenção para o fato de que as alterações implementadas à LDBEN, entre elas a instituição de mais um ano no ensino fundamental, perfazendo um total de nove anos de estudo, criaram situações novas, conflitos e contradições no contexto da organização da educação básica. Tais situações, conflitos e contradições podem e devem ser resolvidas na perspectiva de uma educação básica concebida como processo contínuo e articulado e não mais como níveis e modalidades fragmentadas em diferentes dinâmicas e formas de organização.

Somente a partir da plena assimilação desta concepção de educação básica, no âmbito da LDBEN, será possível ao nosso país construir um sistema educacional no qual o estudante receba formação integral, com o mesmo padrão de qualidade, desde a educação infantil, primeira etapa desse processo, até o ensino médio, obtendo as bases necessárias para a continuidade dos estudos em nível superior e para sua vida futura.

Entretanto, não haverá qualidade na educação sem que se estabeleçam condições adequadas de trabalho para o professor e de aprendizagem para os estudantes. Neste sentido, acreditamos que a LDBEN deve adotar em seu texto a limitação do número de alunos por salas de aula. Hoje há várias propostas que apontam para o máximo de 25 alunos na educação infantil e nos quatro primeiros anos do ensino fundamental, 30 alunos nos cinco últimos anos do ensino fundamental e 35 alunos no ensino médio.

Também consideramos necessário que a LDBEN dedique espaço às TIC – tecnologias de informação e comunicação – estabelecendo parâmetros para o seu uso no projeto político-pedagógico dentro da concepção de educação inclusiva e de qualidade que defendemos, ou seja, sem que substituam o processo educacional presencial e sim para serem utilizadas em seu proveito, de acordo com o projeto político-pedagógico, o que envolve formação de professores e demais profissionais da educação para a sua correta utilização. Nessa mesma linha, é necessário que LDBEN dedique espaço a normatizar a educação a distância, que deve ser admitida em caráter complementar.

Outra lacuna a ser preenchida no processo de revisão da LDBEN é quanto à educação do campo, uma vez que o artigo 28 da lei atual trata o assunto de forma lacônica, preconizando “adaptações necessárias” da educação básica “à sua adequação às peculiaridades da vida rural e de cada região”, especialmente no que se refere aos conteúdos curriculares e metodologias, organização escolar própria e adequação à natureza do trabalho na zona rural. A forma como o assunto é tratado nesse texto resulta, no nosso entendimento, no estreitamento das perspectivas da educação no campo. Assim, a revisão da LDBEN deve tomar como base o Parecer CNE/CEB 3/2008, que estabelece diretrizes complementares, normas e princípios para o desenvolvimento de políticas públicas de atendimento da Educação Básica do Campo.

No que se refere à Educação de Jovens e Adultos, existe um enorme descompasso entre o que está contido na LDBEN e as necessidades da população neste campo, bem como em relação ao que já foi possível avançar, através do esforço do governo da União, da sociedade e do Conselho Nacional de educação, com a adoção de pareceres e resoluções pertinentes ao tema.

Também não estão presentes na atual LDBEN outras modalidades educacionais que já foram contempladas em outras legislações, como, por exemplo, a educação indígena, a educação voltada às comunidades quilombolas e a educação para jovens e adultos em situação de privação de liberdade nos estabelecimentos penais, objeto do Parecer CNE/CEB 4/2010.

TÍTULO VI

Dos Profissionais da Educação

Diversas iniciativas governamentais, do CNE e do legislativo têm configurado uma nova situação para os profissionais da educação, assim reconhecidos pela atual LDBEN.

Destacamos, abaixo, os pareceres emanados do CNE e já homologados pelo Senhor Ministro da Educação que têm interferência direta ou indireta no trabalho de revisão da atual Lei de Diretrizes e Bases:

- Parecer CNE/CEB 2/2008 - Solicitação de Parecer sobre formação e atuação de docentes na organização pedagógica do Ensino Fundamental, considerando a lógica dos ciclos de formação humana.

- Parecer CNE/CP 8/2008 - Diretrizes Operacionais para a implantação do Programa Emergencial de Segunda Licenciatura para Professores em exercício na Educação Básica Pública a ser coordenado pelo MEC em regime de colaboração com os sistemas de ensino e realizado por instituições públicas de Educação Superior.

- Parecer CNE/CEB 24/2007 - Consulta sobre como deve ser entendida a designação “magistério da Educação Básica”, para fins de destinação de, pelo menos, 60% dos recursos do FUNDEB.

- Parecer CNE/CEB 21/2008 - Consulta sobre profissionais de Educação Infantil que atuam em redes municipais de ensino.

- Parecer CNE/CEB 9/2009 - Revisão da Resolução CNE/CEB nº 3/97, que fixa Diretrizes para os Novos Planos de Carreira e de Remuneração para o Magistério dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

- Parecer CNE/CEB 16/2005 - Proposta de Diretrizes Curriculares Nacionais para a área profissional de Serviços de Apoio Escolar.

- Parecer CNE/CEB 16/2005 - Aprecia a Indicação CNE/CEB nº 3/2009, que propõe a elaboração de Diretrizes Nacionais para os Planos de Carreira e Remuneração dos Funcionários da Educação Básica Pública.

Após o advento do FUNDEB, que prevê a destinação de 60% dos recursos para valorização do magistério, a implementação da Lei 11.738/08 (Piso Salarial Profissional Nacional), cumprindo determinação da Constituição Federal e da própria LDBEN, cria um ambiente propício ao avanço desse processo de valorização. A mesma lei determinou que, até o final de 2009, todos os entes federados deveriam instituir planos de carreira para o magistério, entretanto isto não ocorreu na maioria dos casos. Ocorre, porém, que aquela lei abriu caminho para que o CNE aprovasse a Resolução nº 2/2009, instituindo as diretrizes nacionais para os planos de carreira do magistério da educação escolar pública, consignando orientações aos entes federados no que concerne aos direitos do magistério tendo sempre em vista a qualidade da educação.

Por outro lado, uma das mais importantes iniciativas recentes foi, sem dúvida, a lei 12.014;09, da senadora Fátima Cleide, que ampliou o conceito de profissionais da educação na LDBEN, a incluindo os funcionários da educação, mediante a respectiva formação, reconhecendo-os, assim, como parte intrínseca ao processo educativo. Esta lei não apenas abriu possibilidades inéditas para a profissionalização deste segmento, como estabeleceu um ambiente propício à reflexão e ao debate sobre a própria natureza do processo educacional e a forma como cada profissional da educação dele participa. Isto, evidentemente, vai se refletir no trabalho de revisão da LDBEN. Esta lei, por outro lado, já permitiu a formulação, pelo CNE, do parecer 9/2010, que estabelece as diretrizes nacionais para os planos de carreira dos funcionários da educação, homologado pelo Senhor Ministro da Educação em 29/07/2010.

Cada vez fica mais assentada na sociedade brasileira a convicção de que não há educação de qualidade sem valorização dos profissionais da educação. Ao mesmo tempo, também está cada vez mais claro para todos a indissociabilidade entre formação inicial e continuada, valorização dos profissionais da educação e qualidade do ensino. É preciso, portanto, que o nosso país equacione definitivamente o trinômio carreira/jornada de trabalho/formação inicial e continuada dos profissionais da educação.

O Brasil tem caminhado, embora com lentidão e muitos percalços, no sentido da valorização do magistério e demais profissionais da educação. Nos últimos anos foram aprovadas leis e normas importantes nessa direção, bem como adotados programas governamentais que estabelecem pontos de partida para que possamos superar nosso histórico atraso na área da educação.

No contexto do Sistema Nacional Articulado de Educação, a formação, profissionalização e valorização dos profissionais da educação precisa estar no centro. Não é mais possível que o Brasil conviva com uma situação na qual cada ente federado decide de forma soberana as formas de contratação, bases para remuneração e sobre a conveniência ou não de instituir a(s) carreira(s)dos profissionais da educação. É preciso consignar na LDBEN, por exemplo, um limite aceitável para a existência de professores temporários nas redes de ensino, que, a nosso ver, não pode ultrapassar 105 do total, sob pena de comprometer a qualidade do ensino. A lei precisa,assim estabelecer um mecanismo pelo qual os entes federados sejam obrigados a promover concursos públicos sempre que este limite for ultrapassado. Também é preciso impor limites à terceirização, no caso dos demais profissionais da educação.

O trabalho de revisão da LDBEN deve levar em conta, ainda, que os profissionais da educação, sobretudo o magistério, constituem uma categoria adoecida. Em virtude das condições de trabalho, longas jornadas de trabalho, salários insuficientes e outros fatores que configuram um quadro de desvalorização profissional, os professores são vítimas de grande número de doenças profissionais, não reconhecidas como tal e, portanto, sem políticas adequadas de prevenção e tratamento. Isto se reflete, evidentemente, na qualidade de ensino, mas os professores terminam por serem culpabilizados por uma situação da qual são uma das principais vítimas, juntamente com seus alunos.

Outra questão importante que a LDBEN deve refletir é sobre a avaliação profissional. Hoje, alguns sistemas de ensino utilizam a avaliação dos profissionais da educação como forma de excluir e punir e, também, como no caso do Estado de são Paulo, como política de remuneração de pessoal, deixando deforma no mínimo 80% dos professores. Há muito a avaliação deixou de ser um tabu entre os profissionais da educação,mas o que se é que exista uma avaliação para o desempenho profissional, ou seja, um processo de avaliação que não seja excessivamente centrado no indivíduo, mas que seja diagnóstica, sistêmica e contribua para a efetiva melhoria do processo ensino-aprendizagem e para o aperfeiçoamento das políticas educacionais, sendo, ainda, um parâmetro para a evolução na carreira profissional.

Há mais questões relativas à valorização dos profissionais da educação e que precisam encontrar seu lugar no novo texto da LDBEN. Para tanto, devemos examinar cuidadosamente as deliberações da CONAE e incorporar dispositivos previstos nas diretrizes nacionais das carreiras do magistério e dos funcionários da educação, assim como as propostas contidas no PL 1592/03, do deputado Carlos Abicalil, que estabelece os princípios e as diretrizes dos planos de carreira para os profissionais da educação básica pública.

TÍTULO VII

Dos Recursos financeiros

Como é sabido, o financiamento insuficiente tem sido um dos fatores fundamentais do atraso educacional brasileiro, aliado a outro problema fundamental que é a ausência de regulamentação do artigo 211 da Constituição Federal, o que dá margem para a inadequada gestão dos recursos financeiros destinados à educação.

Assim, nunca é demais reafirmar a grande importância da criação do FUNDEB, que permitiu a superação da situação anterior de fragmentação do financiamento da educação básica, reunindo todos os seus níveis e modalidades em um mesmo fundo contábil e permitindo que novos passos fossem dados na direção de uma política adequada de destinação de recursos para a educação. É possível dizer que este avanço foi realizado “apesar” da atual LDBEN, ou superando-a, e, agora, cabe aos legisladores e formuladores das políticas educacionais fazer com que o texto da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional corresponda a essa conquista.

Ao apontar, através da CONAE, para a constituição do Sistema Nacional Articulado de Educação, a sociedade brasileira assume um compromisso definitivo com a superação do atual quadro educacional, ao mesmo tempo em que exige do Estado o aporte de mais recursos para a educação, ampliando-os progressivamente até atingir 10% do PIB em 2014.

Já foi dado mais um passo na direção apontada pela CONAE, através da aprovação da EC 59, que determina a progressiva extinção da Desvinculação de Receitas da União (DRU) da educação, o que representa um acréscimo de pelo menos R$ 7,5 bilhões para o setor em 2010. Mais importante que isso, a EC 59 prevê de forma explícita a articulação do sistema nacional de educação em regime de colaboração:

(...)

Art. 3º O § 3º do art. 212 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 212.

Art. 4º O caput do art. 214 da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte redação, acrescido do inciso VI:

......

VI - estabelecimento de meta de aplicação de recursos públicos em educação como proporção do produto interno bruto."(NR)

Art. 5º O art. 76 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias passa a vigorar acrescido do seguinte § 3º:

"Art. 76. .....

§ 3º Para efeito do cálculo dos recursos para manutenção e desenvolvimento do ensino de que trata o art. 212 da Constituição, o percentual referido no caput deste artigo será de 12,5 % (doze inteiros e cinco décimos por cento) no exercício de 2009, 5% (cinco por cento) no exercício de 2010, e nulo no exercício de 2011."(NR)

Mas o financiamento da educação, se conta hoje com recursos insuficientes, também sofre com outro problema grave e que precisa ser equacionado: o da fiscalização de sua aplicação e gestão. Não raro, apesar da escassez, há desperdícios, desvios e inversão de prioridades, o que aprofunda ainda mais o quadro de dificuldades. O acompanhamento e controle social da educação é, assim, fundamental, e deve ser estruturado de forma racional e amplamente participativa, no contexto do Sistema Nacional Articulado de Educação que se pretende construir, de forma a zelar para que as políticas educacionais cumpram seu papel social através da aplicação correta e equânime dos recursos destinados ao setor.

Uma das deliberações da CONAE aponta a necessidade de “Definir e aperfeiçoar os mecanismos de acompanhamento, fiscalização e avaliação da sociedade, articulados entre os órgãos responsáveis (conselhos, Ministério Público, Tribunal de Contas), para que seja assegurado o cumprimento da aplicação dos percentuais mínimos na manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE), garantindo que os percentuais mínimos vinculados à MDE nas constituições estaduais e leis orgânicas municipais e Distrital sejam respeitados pelo executivo, sob fiscalização adequada dos tribunais de contas, especialmente nos estados, Distrito Federal, e municípios que têm previsto uma vinculação mínima superior aos 25% (...)”

Em outro momento, as deliberações da CONAE propõem “Fortalecer e regulamentar o papel fiscalizador dos conselhos de acompanhamento e de Avaliação do Fundeb, considerando a composição e suas atribuições legais.” E, finalmente, também propõem “Apoiar a criação e/ou consolidação de conselhos estaduais, distrital e municipais de educação, assegurando dotação orçamentária ao seu custeio e à capacitação dos conselheiros/as, para garantir o acompanhamento e controle social dos recursos vinculados à educação.“

O fato é que o trabalho de revisão da LDBEN deve levar em consideração essas propostas e a experiência já acumulada pela sociedade e pelo Poder Público para que se possa chegar a normas e dispositivos que dêem conta de assegurar a transparência e a efetividade dos gastos públicos na educação.

Não resta dúvida, portanto, que o trabalho de revisão da LDBEN deve incorporar, de imediato, a questão do Sistema Nacional Articulado de Educação, como concepção e como objetivo, examinando todas as propostas e sugestões emanadas sobretudo da CONAE, mas também de outros interlocutores, sobretudo as entidades representativas dos segmentos envolvidos com a educação nacional e entidades dos movimentos sociais e populares, no sentido de que a lei reflita da melhor forma possível todos os anseios e necessidades.

Sem pretender, evidentemente, esgotar o assunto, pois muito ainda há para ser dito e analisado, são essas as reflexões que gostaríamos de apresentar, para que, com o esforço de todos, tenhamos uma lei de diretrizes e bases da educação nacional que não se limite a estabelecer um conjunto de parâmetros para o desenvolvimento do processo educacional brasileiro. Devemos construir uma lei que apresente e defenda uma concepção de educação como um direito inalienável de todos e que seja alicerçada no mais profundo compromisso com a construção de uma nação não apenas desenvolvida economicamente, mas também justa e solidária.